美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與啟示

現(xiàn)代證券市場(chǎng)的有序運(yùn)行，需要有力地打擊違法行為并充分保障投資者的合法權(quán)益。SEC成立以來(lái)的八十多年間雖有失誤，但其總體上卓有成效的證券執(zhí)法，為美國(guó)證券市場(chǎng)的繁榮發(fā)展提供了強(qiáng)有力的保障，“可以毫不夸張地說(shuō)，SEC的聲譽(yù)很大程度上取決于執(zhí)法部門表現(xiàn)的好壞”。

從歷史進(jìn)程的角度看，SEC行之有效的執(zhí)法機(jī)制并非天然形成或者一蹴而就，更多的是在應(yīng)對(duì)歷次市場(chǎng)危機(jī)的過(guò)程中，通過(guò)立法改進(jìn)和SEC對(duì)法律適用和市場(chǎng)需求的積極回應(yīng)而日積月累鑄就的。盡管美國(guó)早在20世紀(jì)30年代建立聯(lián)邦證券法體系之初，就確立了以完全信息披露為核心的注冊(cè)監(jiān)管機(jī)制，但長(zhǎng)期以來(lái)依靠州“藍(lán)天法”（Blue Sky Law）實(shí)質(zhì)監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所等自律組織（Self Regulation Organizations，SROs）監(jiān)管的傳統(tǒng)，使得SEC在1934年設(shè)立之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間, 只是充當(dāng)市場(chǎng)消極的監(jiān)管者，相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)主要散落在各個(gè)內(nèi)設(shè)部門分別執(zhí)行，沒(méi)有形成統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)制。及至1967年發(fā)生了影響廣泛的證券公司后臺(tái)危機(jī)，導(dǎo)致投資者因證券欺詐等行為遭受不菲損失，造成市場(chǎng)巨大動(dòng)蕩時(shí)，SEC才意識(shí)到在注冊(cè)制下有效執(zhí)法幫助實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)、維護(hù)市場(chǎng)秩序和維持投資者對(duì)市場(chǎng)信心的重要性。也因此，SEC于1972年設(shè)立執(zhí)法部，專司執(zhí)法活動(dòng)，并開(kāi)始探索行政法官機(jī)制，至1978年正式設(shè)立行政法官和建立行政審裁程序，初顯SEC處理違法違規(guī)行為的主動(dòng)性。不過(guò)，受制于聯(lián)邦證券法授予SEC的有限執(zhí)法權(quán)力，這個(gè)階段的SEC執(zhí)法主要通過(guò)向法院提起訴訟，申請(qǐng)頒發(fā)禁制令來(lái)進(jìn)行。但法院擔(dān)心禁制令對(duì)當(dāng)事人影響過(guò)大，故對(duì)申請(qǐng)禁制令設(shè)定了比較嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；加之禁制令主要是用以制止和糾正違法違規(guī)行為，并無(wú)相應(yīng)的罰款內(nèi)容。在這種情形下，SEC受制于有限的執(zhí)法資源，難以大范圍地開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，其打擊違法違規(guī)行為的力度及可能產(chǎn)生的執(zhí)法威懾力都大打折扣，從而埋下了80年代中后期美國(guó)證券市場(chǎng)內(nèi)幕交易、欺詐行為猖獗且難以得到有效治理的隱患。在1987年股災(zāi)的沖擊下，國(guó)會(huì)于1990年制定《證券執(zhí)法救濟(jì)和小額股票改革法》（the Securities Enforcement Remedies and Penny Stock Reform Act），授予SEC包括可以發(fā)布制止令、施予罰款和吐出非法所得的權(quán)力，同時(shí)SEC也可以通過(guò)向法院申請(qǐng)對(duì)違法違規(guī)者給予禁止任職制裁。在強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)限和措施的助力下，SEC集中監(jiān)管資源，大力打擊內(nèi)幕交易等為市場(chǎng)所痛恨的違法違規(guī)行為，迅速改善資本市場(chǎng)環(huán)境，建立了通過(guò)行政審裁而非司法訴訟主導(dǎo)執(zhí)法工作的格局并延續(xù)至今；同時(shí)，SEC也開(kāi)始主張罰款和通過(guò)法院申請(qǐng)禁止任職的救濟(jì)，使執(zhí)法活動(dòng)在制止不法行為的同時(shí)也具有了懲罰性，大大提升了執(zhí)法的威力和威懾性，有力地促進(jìn)了美國(guó)資本市場(chǎng)在20世紀(jì)末的繁榮。然而，2001年安然、世通等公司財(cái)務(wù)造假，繼而引起的市場(chǎng)動(dòng)蕩，暴露出執(zhí)法活動(dòng)對(duì)從業(yè)者規(guī)制不力和對(duì)投資者保護(hù)不足的缺陷。也因此，國(guó)會(huì)于2002年通過(guò)《薩班斯-奧克斯利法》（Sarbanes-Oxley Act），構(gòu)建更嚴(yán)格的公司高管和會(huì)計(jì)師監(jiān)管體制，授權(quán)SEC可以直接作出禁止任職裁決，并允許SEC向法院申請(qǐng)凍結(jié)令，以及時(shí)保護(hù)投資者權(quán)益。如上所述，SEC迅速反思過(guò)去執(zhí)法的不足，于2003年發(fā)布了過(guò)去5年來(lái)所制裁的財(cái)務(wù)違法案件的執(zhí)法報(bào)告，審視執(zhí)法的脆弱之處并修正了實(shí)踐中的執(zhí)法。值得注意的是，《薩班斯-奧克斯利法》設(shè)立了投資者公平基金，授權(quán)SEC將執(zhí)法所得用于補(bǔ)償投資者，不再上繳國(guó)庫(kù)，從而賦予證券執(zhí)法補(bǔ)償投資者的內(nèi)涵。實(shí)踐中，SEC高調(diào)向違法違規(guī)行為宣戰(zhàn)，積極主張吐出非法所得制裁，加大罰款的運(yùn)用并提高罰款數(shù)額，不斷充實(shí)公平基金的力量并將歷年通過(guò)執(zhí)法能為受損投資者提供多少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償列入年報(bào)的執(zhí)法績(jī)效內(nèi)容，由此推動(dòng)了SEC的執(zhí)法向著更高層次和保護(hù)投資者的本質(zhì)靠近。2008年由次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)以及麥道夫等龐氏騙局的爆發(fā)，暴露出了監(jiān)管者在有限監(jiān)管資源的約束之下，面對(duì)監(jiān)管部門分立導(dǎo)致的信息孤島以及在應(yīng)對(duì)一體化、電子化時(shí)代證券交易挑戰(zhàn)時(shí)面臨的監(jiān)管資源短缺、監(jiān)管失察和失效的尷尬，也因此國(guó)會(huì)通過(guò)了《2010年華爾街改革法》，大力整飭美國(guó)證券監(jiān)管秩序并授予SEC可以對(duì)任何違法者處以罰款并向法院申請(qǐng)簽發(fā)適用美國(guó)全境的傳票的權(quán)力，進(jìn)一步完善了SEC的執(zhí)法職權(quán)。與此相適應(yīng)，在國(guó)會(huì)加大對(duì)SEC預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥付的基礎(chǔ)上，SEC將更多的資源用于執(zhí)法領(lǐng)域，并一改過(guò)去微調(diào)執(zhí)法機(jī)制的做法，從組織體系、運(yùn)作流程、基礎(chǔ)設(shè)施到執(zhí)法策略各個(gè)方面，對(duì)執(zhí)法機(jī)制做了重大調(diào)整。這些變化，如上所述，包括了完備執(zhí)法人員、專家配置和基礎(chǔ)設(shè)施；扁平化執(zhí)法部門，構(gòu)建流線型的執(zhí)法機(jī)制并強(qiáng)化與其他部門的協(xié)調(diào)；增加執(zhí)法資源投入，充分利用現(xiàn)代電子數(shù)據(jù)資源和技術(shù)為執(zhí)法服務(wù)；設(shè)立投資者保護(hù)基金，獎(jiǎng)勵(lì)知情者舉報(bào)違法，提高查處率；修改行政和解條件，要求特定情形下的當(dāng)事人應(yīng)承認(rèn)所犯之事并對(duì)外公布，以提升行政和解的威懾力；等等。這些有效的調(diào)整和改革，推動(dòng)了SEC執(zhí)法機(jī)制的進(jìn)一步成熟和完善，也使得SEC擺脫了在2008年金融危機(jī)之后被合并到其他監(jiān)管部門的厄運(yùn)，重新贏回市場(chǎng)的信任。

總之，美國(guó)證券執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)可以歸納為（執(zhí)法體系見(jiàn)圖1）：其一，充分肯定證券執(zhí)法在注冊(cè)制監(jiān)管環(huán)境下的核心地位及其作為監(jiān)管者職責(zé)的重要性，通過(guò)全面拓展證券執(zhí)法的制度價(jià)值，使之可以在懲戒違法、教育市場(chǎng)參與者自覺(jué)守法和實(shí)質(zhì)補(bǔ)償投資者等諸多層面綜合發(fā)揮作用，保障證券市場(chǎng)的健康有序發(fā)展；其二，高度理解有效證券執(zhí)法所需的基本條件，通過(guò)立法不斷完善并提供給監(jiān)管者充分的執(zhí)法保障，使其在享有獨(dú)立執(zhí)法地位和擁有相對(duì)充裕執(zhí)法資源的同時(shí)，可以基于現(xiàn)實(shí)情況自由裁量，運(yùn)用強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)限靈活高效地處理各種違法行為；其三，理性審視執(zhí)法資源有限性與執(zhí)法需求無(wú)限性之間的矛盾，倡導(dǎo)監(jiān)管者奉行效益至上的執(zhí)法策略并與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)執(zhí)法舉措，最大化證券執(zhí)法效果；其四，善于審時(shí)度勢(shì)，積累并傳承行之有效的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，并勇于探索順應(yīng)市場(chǎng)需求的執(zhí)法策略，樹(shù)立起積極進(jìn)取、威嚴(yán)而高效的執(zhí)法者形象。2013年4月走馬上任的SEC主席Mary Jo White高度概括了執(zhí)法部門在經(jīng)歷2008年金融危機(jī)之后進(jìn)行重大改革所奉行的首要執(zhí)法原則：（1）進(jìn)取而富有創(chuàng)造性地執(zhí)法，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境，取得最佳執(zhí)法效果；（2）要求問(wèn)責(zé)，對(duì)某些案件的查處僅施以罰款和提高合規(guī)要求是不夠的，在部分行政和解中還應(yīng)要求當(dāng)事人承認(rèn)所犯錯(cuò)誤行為；（3）追究個(gè)人責(zé)任，避免只處罰因個(gè)體行為違法的公司，而不追究相關(guān)責(zé)任人；（4）覆蓋整個(gè)市場(chǎng)，營(yíng)造無(wú)縫的執(zhí)法環(huán)境；（5）贏得訴訟，彰顯其執(zhí)法權(quán)威。這些執(zhí)法原則充分展示了SEC作為與時(shí)俱進(jìn)的執(zhí)法者，敢于正視問(wèn)題、回應(yīng)市場(chǎng)需求、不斷完善自我的一面，而這正是其多年來(lái)得以保持崇高的證券執(zhí)法者聲譽(yù)和有效地履行執(zhí)法職責(zé)，維護(hù)美國(guó)證券市場(chǎng)有序發(fā)展的根本所在。

圖1：美國(guó)證券執(zhí)法保障與執(zhí)法途徑
風(fēng)車分割線

1、
我國(guó)證券執(zhí)法現(xiàn)狀的檢討

如上所述，我國(guó)正處于一個(gè)證券監(jiān)管體制的轉(zhuǎn)型重塑期，來(lái)自市場(chǎng)對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放和股災(zāi)救市經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等方面的壓力要求將證券監(jiān)管工作重心轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)稽查執(zhí)法之上，對(duì)證券執(zhí)法提出了更多的需求和更高的要求。目前，證監(jiān)會(huì)已建立了針對(duì)證券違法違規(guī)行為，涵蓋立案、稽查、審理、聽(tīng)證、處罰、移送等環(huán)節(jié)的執(zhí)法機(jī)制，《證券法》在2005年修改時(shí)加強(qiáng)了證監(jiān)會(huì)在調(diào)查、凍結(jié)和查封等方面的權(quán)力，證券執(zhí)法更在證監(jiān)會(huì)2013年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稽查執(zhí)法工作的意見(jiàn)》和2015年4月起采取的“2015證監(jiān)法網(wǎng)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)”的有力支持下，面貌煥然一新，取得了令人矚目的執(zhí)法成效。但綜觀全局，證券執(zhí)法的完善非一日之功，目前這一體系仍存在如下比較突出的問(wèn)題：

首先，在監(jiān)管理念上。一方面，證券執(zhí)法對(duì)于實(shí)現(xiàn)證券監(jiān)管目標(biāo)的重要性及其在新監(jiān)管體制下的核心地位還未獲得全面而深刻的認(rèn)識(shí)，更遠(yuǎn)未成為監(jiān)管者的行動(dòng)驅(qū)動(dòng)力。“目前一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)還跟不上形勢(shì)發(fā)展需要，沒(méi)有把稽查執(zhí)法納入重要議事日程，對(duì)于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不愿采取稽查執(zhí)法的手段解決，線索能不移的就不移，案件能不立的就不立，有的甚至不敢動(dòng)真碰硬。”這種狀況的形成，既有長(zhǎng)期以來(lái)偏重市場(chǎng)準(zhǔn)入（核準(zhǔn)制）事前監(jiān)管思維的路徑依賴影響，更有證券發(fā)行注冊(cè)制尚在襁褓之中，新股發(fā)行改革近年來(lái)占據(jù)監(jiān)管者工作重心的緣故。領(lǐng)導(dǎo)者雖已意識(shí)到證券執(zhí)法的重要性，卻難以依靠一時(shí)的政策宣傳轉(zhuǎn)變思想并改變?cè)缫压袒娜粘１O(jiān)管工作格局。另一方面，證券執(zhí)法作為一項(xiàng)重要的監(jiān)管職能，缺乏常規(guī)化和長(zhǎng)期性規(guī)劃，具有明顯的“運(yùn)動(dòng)”特色。長(zhǎng)期以來(lái)，證券執(zhí)法被各種違法違規(guī)現(xiàn)象牽著鼻子走，一些明顯的、甚至是公開(kāi)的違法違規(guī)行為長(zhǎng)期得不到根治，證券執(zhí)法處于被動(dòng)性；而在證券市場(chǎng)動(dòng)蕩和陷入危機(jī)之時(shí)，卻又常常采用“突擊檢查”、“嚴(yán)打”、“專項(xiàng)治理”的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，幻想一次性解決由于證券執(zhí)法被動(dòng)性所遺留下的各種問(wèn)題，卻難免陷入惡性循環(huán)，造成證券執(zhí)法的信任危機(jī)。受我國(guó)資本市場(chǎng)“政策市”屬性的影響，“畢其功于一役的執(zhí)法目標(biāo)反映了行政執(zhí)法的政治化，本質(zhì)上應(yīng)認(rèn)定為行政權(quán)的濫用，因?yàn)樗?lsquo;將執(zhí)法作為一時(shí)一事的任務(wù)和形勢(shì)的需要，而不是法治的基本要求’。”也因此，構(gòu)建有效的證券執(zhí)法，需要從改變監(jiān)管理念，塑造證券市場(chǎng)的正常法治秩序開(kāi)始。
其次，在對(duì)證券執(zhí)法制度功能的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上。

（1）受限于《證券法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，行政法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，例如對(duì)個(gè)人最高六十萬(wàn)元的罰款與其通過(guò)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等違法交易可能獲得的巨額收益不成比例，難以發(fā)揮執(zhí)法的懲罰作用。

（2）過(guò)于強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的懲罰功能而未能充分利用執(zhí)法的威懾作用。除了因懲罰力度小，難以有效阻止再犯之外，證券執(zhí)法長(zhǎng)期以來(lái)只是一罰了事，缺乏對(duì)執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果適當(dāng)、及時(shí)和深入的信息披露，導(dǎo)致外界對(duì)“黑箱操作”的證券執(zhí)法知之甚少，很大程度上影響了其威懾力的發(fā)揮。盡管近年來(lái)，證監(jiān)會(huì)加強(qiáng)了執(zhí)法情況通報(bào)（通過(guò)“工作動(dòng)態(tài)”、“案情發(fā)布”、“新聞發(fā)布會(huì)”等渠道），但總體上這類通報(bào)的內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，加之證監(jiān)會(huì)沒(méi)有正式對(duì)外發(fā)布證券執(zhí)法操作規(guī)范（可能存在內(nèi)部操作規(guī)范），有關(guān)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等主要違規(guī)類型行為的認(rèn)定規(guī)則也遲遲未公開(kāi)化和法制化，造成人們往往對(duì)證券執(zhí)法缺乏預(yù)期和判定，也就無(wú)從發(fā)揮執(zhí)法的威懾作用。

（3）證券執(zhí)法補(bǔ)償投資者的作用有待認(rèn)識(shí)和落實(shí)。與美國(guó)專門設(shè)置公平基金收納罰沒(méi)款用來(lái)補(bǔ)償投資者不同，我國(guó)證券執(zhí)法中罰沒(méi)的款項(xiàng)全部上繳國(guó)庫(kù)，加之證券民事訴訟需要以證監(jiān)會(huì)的行政處罰程序?yàn)樵V訟前提，一直以來(lái)都存在著行政處罰與民事賠償爭(zhēng)利并始終占據(jù)優(yōu)先地位的狀況，受損投資者即使經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)訴訟最終勝訴，也往往難以從已繳納巨額罰款之后的違法者那里獲得有效賠償，這在一定程度上刺激了投資者只能通過(guò)炒作二級(jí)市場(chǎng)獲取收益和補(bǔ)償。應(yīng)注意到，我國(guó)于2015年3月29日開(kāi)始施行《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》，其中規(guī)定將行政和解金用于補(bǔ)償投資者損失，可謂是對(duì)證券執(zhí)法補(bǔ)償投資者功能的認(rèn)同，但至今未有實(shí)踐，其效果如何還有待觀察。

再次，在證券執(zhí)法的保障條件上。

（1）證監(jiān)會(huì)作為監(jiān)管者，缺乏足夠的獨(dú)立性，不利于有效地展開(kāi)執(zhí)法工作。在性質(zhì)上，證監(jiān)會(huì)設(shè)于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)，是根據(jù)《證券法》行使證券監(jiān)管權(quán)的國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。盡管有國(guó)務(wù)院中央編制辦的“三定方案”為其以事業(yè)單位之名行行政機(jī)關(guān)之實(shí)正名，但與上文所述的中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期證券市場(chǎng)“政策市”的特點(diǎn)相呼應(yīng)，證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法工作受到政治、政策的諸多影響，缺乏作為一個(gè)證券監(jiān)管者應(yīng)有的獨(dú)立性。加上一直以來(lái)證監(jiān)會(huì)并未對(duì)監(jiān)管人員離任后馬上到被監(jiān)管單位任職的情況作出嚴(yán)格限制；相反，監(jiān)管干部到被監(jiān)管單位擔(dān)任高管或者因干部輪換制度導(dǎo)致反向流動(dòng)的這類“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，日積月累彼此之間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的人情網(wǎng)、關(guān)系網(wǎng)和利益鏈條，很大程度上造成了難執(zhí)法、執(zhí)法難、執(zhí)法不了了之等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了執(zhí)法威望。

（2）在是否享有充分的執(zhí)法權(quán)力方面。一方面，證監(jiān)會(huì)基于《證券法》的有限規(guī)定，并不享有執(zhí)法所需的一些必要權(quán)力，例如更大范圍的調(diào)查權(quán)和查詢權(quán)、對(duì)必要人員的強(qiáng)制傳喚權(quán)、強(qiáng)制提交文件資料權(quán)、保障罰沒(méi)款繳納的司法保障手段等；而受到大陸法系依法行政傳統(tǒng)的影響，證監(jiān)會(huì)在執(zhí)法時(shí)必須根據(jù)法律規(guī)定執(zhí)行，缺乏基于案情靈活選擇處理方式的裁量權(quán)，很大程度上影響了證券執(zhí)法的效益。但另一方面，證監(jiān)會(huì)在執(zhí)法時(shí)某種程度上卻可能存在權(quán)力濫用問(wèn)題。如上所述，證監(jiān)會(huì)既未公布執(zhí)法操作規(guī)則，也未公布一些主要類型違法違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)打時(shí)期可能造成打擊面過(guò)寬，在寬松時(shí)期，可能放縱違規(guī)行為，這些最終都將損害其作為執(zhí)法者的威望，不利于證券市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。例如，對(duì)于2013年8月發(fā)生的光大證券“烏龍指”事件的查處，有學(xué)者研究認(rèn)為證監(jiān)會(huì)將之認(rèn)定為內(nèi)幕交易，并處以高達(dá)5.2億元的內(nèi)幕交易罰沒(méi)款，“無(wú)論在法律規(guī)則的準(zhǔn)確把握還是市場(chǎng)邏輯的理性堅(jiān)守方面都值得商榷”，“在法律滯后于實(shí)踐時(shí)，應(yīng)尊重市場(chǎng)實(shí)踐，把握市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，合理解釋法律，并及時(shí)完善法律，不必過(guò)于推崇‘雷厲風(fēng)行’而忽視可能給主體、市場(chǎng)帶來(lái)的損失。”更有學(xué)者通過(guò)對(duì)近年來(lái)證監(jiān)會(huì)對(duì)內(nèi)幕交易執(zhí)法的考察，認(rèn)為“目前證監(jiān)會(huì)在進(jìn)行2006年《證券法》的執(zhí)法行為時(shí)，并不遵從《證券法》本身所規(guī)定的狹窄理論，而是依照超越權(quán)限的2007年《內(nèi)幕交易指引》的擴(kuò)張理論”，換言之“中國(guó)實(shí)際上是在證券監(jiān)管中最廣義的理論基礎(chǔ)下對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的內(nèi)幕交易進(jìn)行執(zhí)法，而且此理論和國(guó)家法律中所規(guī)定的截然不同”。

（3）在是否擁有相對(duì)充足的執(zhí)法資源方面。與美國(guó)情況相類似，證監(jiān)會(huì)也面臨著執(zhí)法需求與執(zhí)法資源之間日益緊張的關(guān)系。盡管證監(jiān)會(huì)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)自財(cái)政撥款并可能隨著辦案需要合理增加，但在近年精兵簡(jiǎn)政的行政改革影響下，其執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的增加與辦案需求的增長(zhǎng)并不成比例。例如，證監(jiān)會(huì)2013年新增調(diào)查案件數(shù)為442件，審結(jié)案件86件，作出79項(xiàng)行政處罰并向公安機(jī)關(guān)移送了41 件案件，其用于執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)決算為5900萬(wàn)元；而2014年新增調(diào)查案件488件，審結(jié)案件163件，作出158項(xiàng)行政處罰并向公安機(jī)關(guān)移送了74件案件，在辦案數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)半的情況下，其執(zhí)法經(jīng)費(fèi)決算為6684.3萬(wàn)元，增長(zhǎng)率不過(guò)13%。在人員數(shù)量上，2013年證監(jiān)會(huì)人員總數(shù)為3183人，其中會(huì)機(jī)關(guān)人員總數(shù)為797人，2014年證監(jiān)會(huì)人員總數(shù)為3167人，其中會(huì)機(jī)關(guān)人員總數(shù)為769人，反而出現(xiàn)人數(shù)的下降。盡管在總?cè)藬?shù)中稽查總隊(duì)的人數(shù)已占大半，從原來(lái)的500多人擴(kuò)充到目前的1200多人，但相對(duì)于上述執(zhí)法案件數(shù)量，緊張關(guān)系顯而易見(jiàn)。更突出的矛盾是，2015年證監(jiān)會(huì)在常規(guī)執(zhí)法之外部署了“證監(jiān)法網(wǎng)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)”，組織專門力量集中打擊當(dāng)下受到高度關(guān)注的違法違規(guī)行為，更加劇了執(zhí)法資源的緊張程度。與此同時(shí)，執(zhí)法人員參公適用的薪酬體系與其高要求的聘用標(biāo)準(zhǔn)和高強(qiáng)度的工作屬性不相匹配，在導(dǎo)致人員高流動(dòng)性的同時(shí)又難以及時(shí)招募到合適人選入職。
最后，在證券執(zhí)法的策略選擇上。

（1）證券執(zhí)法雖然是證券監(jiān)管的重要內(nèi)容，但一直以來(lái)證監(jiān)會(huì)更多的是承擔(dān)發(fā)展市場(chǎng)的任務(wù)并主要通過(guò)實(shí)施核準(zhǔn)制幫助投資者實(shí)質(zhì)把控風(fēng)險(xiǎn)的做法來(lái)落實(shí)監(jiān)管目標(biāo)。近年來(lái)證券執(zhí)法工作盡管逐步受到重視，但從證監(jiān)會(huì)公開(kāi)的證券執(zhí)法情況說(shuō)明來(lái)看，似乎是對(duì)違法違規(guī)行為平均用力，被動(dòng)性特征明顯。身為執(zhí)法者的證監(jiān)會(huì)在長(zhǎng)期執(zhí)法中主要考慮哪些優(yōu)先執(zhí)法因素、奉行怎樣的執(zhí)法原則，以及如何保障執(zhí)法的一致性、連續(xù)性和公平性，從其官網(wǎng)的公開(kāi)信息中均難以獲得清晰的路線圖和明確的執(zhí)法取向。

（2）長(zhǎng)期以來(lái)，證券執(zhí)法不透明，調(diào)查材料和相關(guān)證據(jù)等被認(rèn)為屬于“國(guó)家機(jī)密”或者受限于“內(nèi)部操作規(guī)范”而很少對(duì)當(dāng)事人或者公眾公開(kāi)。公布的行政處罰決定書(shū)只是簡(jiǎn)要地陳述所調(diào)查的違法事實(shí)和證據(jù)名稱，之后直接適用相關(guān)條文作出處罰決定，幾乎未載入當(dāng)事人抗辯說(shuō)理的內(nèi)容，也未對(duì)是否采信這些抗辯及如此處罰的理由作出說(shuō)明，更多的是一份框架性和公式化的處罰公文，喪失了利用處罰決定書(shū)及其公布展示監(jiān)管者執(zhí)法理念和正當(dāng)性，威懾潛在違法者，教育公眾并彰顯保護(hù)投資者決心的機(jī)會(huì)。雖然近年來(lái)證券執(zhí)法信息發(fā)布的力度和及時(shí)性有所增強(qiáng)，行政處罰決定書(shū)也開(kāi)始嘗試記載當(dāng)事人的抗辯內(nèi)容，但更多的是起到一個(gè)信息通報(bào)的作用。近來(lái)有受到處罰的當(dāng)事人提起行政訴訟，要求證監(jiān)會(huì)履行執(zhí)法過(guò)程中的信息公開(kāi)義務(wù)，進(jìn)一步彰顯了當(dāng)事人及民眾對(duì)執(zhí)法公開(kāi)性的強(qiáng)烈需求。

（3）證監(jiān)會(huì)與違法違規(guī)案件的當(dāng)事人及其受損投資者往往處于緊張關(guān)系之中，執(zhí)法未能體現(xiàn)補(bǔ)償投資者的策略。以處罰為主的執(zhí)法，形成了證監(jiān)會(huì)與違法者之間“貓抓老鼠”式的對(duì)抗關(guān)系，證監(jiān)會(huì)與公安部門之間的良好銜接和案件移送在強(qiáng)化執(zhí)法效果和威懾作用的同時(shí)卻弱化了執(zhí)法者與違法者之間的和諧關(guān)系，而致力于未來(lái)良好關(guān)系并可以高效解決涉嫌違法問(wèn)題的行政和解才剛剛起步，其在執(zhí)法當(dāng)中能發(fā)揮多大作用，以及是否會(huì)被濫用，還不得而知。近來(lái)在執(zhí)法高壓下對(duì)違法者的高額罰款似乎大快人心，但其合理依據(jù)以及對(duì)待類似案件是否秉承同一標(biāo)準(zhǔn)，卻有待商榷。而且，正如上所述，我國(guó)實(shí)行的是全部行政罰款上繳國(guó)庫(kù)，當(dāng)開(kāi)出高額罰款之后，這種結(jié)果或者可能被轉(zhuǎn)移給違法者所在的上市公司的投資者承擔(dān)，造成二次傷害，或者可能限制違法者在民事?lián)p害賠償訴訟中的償付能力。與此同時(shí)，我國(guó)虛假陳述民事?lián)p害賠償訴訟設(shè)置了證監(jiān)會(huì)行政處罰的前置程序，而有關(guān)內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)的行政認(rèn)定準(zhǔn)則和司法解釋卻遲遲未出臺(tái)，證監(jiān)會(huì)既未公開(kāi)執(zhí)法的有效證據(jù)資料，也沒(méi)有類似美國(guó)“法庭之友”的做法，無(wú)法援助受損投資者提起民事訴訟求償，更可能因此減緩了這條救濟(jì)之路和減少了受損投資者可能獲得的補(bǔ)償。

母親情緒不穩(wěn)整個(gè)家庭就跟著翻騰，孩子是活在母親這條船里的，一點(diǎn)點(diǎn)動(dòng)靜都會(huì)影響到孩子，破壞孩子的內(nèi)穩(wěn)態(tài)，孩子單單平息自己的內(nèi)心緊張情緒就要消耗很多心理能量，還能留下多少心理能量用天學(xué)習(xí)用于自我成長(zhǎng)呢？

2、
改進(jìn)我國(guó)證券執(zhí)法有效性的若干建議
從歷史發(fā)展進(jìn)程看，證券執(zhí)法在證券監(jiān)管中逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，是適應(yīng)證券市場(chǎng)“放松管制、加強(qiáng)監(jiān)管”趨勢(shì)的必然結(jié)果。20世紀(jì)70年代之后，證券執(zhí)法在美國(guó)成為與SEC作為證券市場(chǎng)秩序締造者和維護(hù)者身份相適應(yīng)的主要監(jiān)管工作，幫助SEC有力維護(hù)了美國(guó)資本市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，即為明證。歷經(jīng)多年實(shí)踐，SEC在執(zhí)法過(guò)程中追求實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償投資者、注重資本市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系和最大化執(zhí)法效益的價(jià)值理念，正在引領(lǐng)世界資本市場(chǎng)證券執(zhí)法的發(fā)展趨勢(shì)，值得新興資本市場(chǎng)國(guó)家學(xué)習(xí)借鑒。

我國(guó)證券執(zhí)法的面貌在近年的改革中雖大有改觀，但受限于目前《證券法》規(guī)定的監(jiān)管框架和長(zhǎng)期以來(lái)以核準(zhǔn)制市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管為主的思維定勢(shì)及具體事務(wù)操作的路徑依賴影響，仍然存在著突出的問(wèn)題?？梢詫?wèn)題歸結(jié)為：過(guò)于偏重發(fā)展市場(chǎng)而忽略投資者保護(hù)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)制裁而忽略威懾效用，執(zhí)法資源緊張卻欠缺有效的執(zhí)法策略。這種狀況不僅未能對(duì)遏制過(guò)去的證券市場(chǎng)危機(jī)做出重要貢獻(xiàn)，也已無(wú)法滿足新形勢(shì)下證券市場(chǎng)發(fā)展提出的執(zhí)法要求。因而，必須以保護(hù)投資者、保障市場(chǎng)健康發(fā)展為執(zhí)法本位，建立契合市場(chǎng)需要和發(fā)展趨勢(shì)的有效證券執(zhí)法。

就整體運(yùn)作而言，對(duì)證券執(zhí)法制度價(jià)值的理性認(rèn)識(shí)、實(shí)施保障與執(zhí)法策略截然不可分，執(zhí)法制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)有賴于強(qiáng)大的執(zhí)法者及其采取的有效策略；更加獨(dú)立的執(zhí)法者和更有效的執(zhí)法策略，必將促進(jìn)證券執(zhí)法在更高的價(jià)值層面發(fā)揮功用。證券執(zhí)法有效性的改進(jìn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，有必要在未來(lái)從以下幾方面共同推進(jìn)：

首先，監(jiān)管者要轉(zhuǎn)變一直以來(lái)側(cè)重事前監(jiān)管并為市場(chǎng)背書(shū)的思維定式，迎接未來(lái)證券發(fā)行注冊(cè)制實(shí)施的市場(chǎng)新環(huán)境，確立以執(zhí)法為中心的證券監(jiān)管新模式，以維護(hù)市場(chǎng)正常秩序、保障投資者免受違法違規(guī)行為侵害為優(yōu)先監(jiān)管目標(biāo)，在監(jiān)管組織內(nèi)部形成重視執(zhí)法和積極促進(jìn)執(zhí)法有效性的監(jiān)管文化，不斷探索并構(gòu)建一整套適應(yīng)市場(chǎng)需求，規(guī)范化、透明化和常規(guī)化的證券執(zhí)法工作機(jī)制。當(dāng)然，在秉承證券執(zhí)法為監(jiān)管之本的基礎(chǔ)上，還需要全面而理性地認(rèn)識(shí)執(zhí)法的制度價(jià)值。懲戒違法固然是證券執(zhí)法的應(yīng)有之義，但對(duì)個(gè)案的嚴(yán)懲只有轉(zhuǎn)化成普適的事前威懾，才能起到舉一反三的執(zhí)法效果，而執(zhí)法的落腳點(diǎn)是幫助投資者恢復(fù)受損的合法權(quán)益，只有將實(shí)質(zhì)補(bǔ)償投資者作為最高的價(jià)值追求，才是回歸本質(zhì)，真實(shí)實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法的有效性，而這正是當(dāng)下證券執(zhí)法最欠缺的。

其次，監(jiān)管者執(zhí)法的有效性離不開(kāi)法律的大力支持。應(yīng)借助這次修改《證券法》的機(jī)會(huì)，重塑并完備證監(jiān)會(huì)執(zhí)法的立法保障體系和權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括但不限于如下內(nèi)容：

（1）改變證監(jiān)會(huì)“名不正言不順”的事業(yè)單位屬性，確立其作為證券市場(chǎng)監(jiān)管者、執(zhí)法者的行政機(jī)構(gòu)地位。重視證監(jiān)會(huì)執(zhí)法地位的建設(shè)，在組織、人事、決策、經(jīng)費(fèi)和程序方面做好確保其對(duì)內(nèi)對(duì)外具備獨(dú)立性的制度配套，減少政商兩界對(duì)其主要領(lǐng)導(dǎo)人員任免的干預(yù)，建立執(zhí)法人員選撥、考核與離任到被監(jiān)管公司任職的合理安排，確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的中立和執(zhí)法人員的廉潔。

（2）賦予證監(jiān)會(huì)更強(qiáng)大的執(zhí)法權(quán)力，包括與所辦案件有關(guān)或?yàn)檗k案所必須的更大范圍和更便捷的現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)，調(diào)查取證權(quán)，查閱及復(fù)印相關(guān)資料權(quán)，封存、凍結(jié)、查封及扣押權(quán)，查詢相關(guān)金融信息權(quán)，限制交易權(quán)，責(zé)令相關(guān)人員進(jìn)行說(shuō)明或提交必要資料權(quán)等，并規(guī)定有助于行權(quán)的保障條件或被調(diào)查人員不予配合的法律責(zé)任?？紤]到執(zhí)法資源與執(zhí)法需求之間的緊張關(guān)系，應(yīng)允許證監(jiān)會(huì)在不違反行政法律原則的條件下，將違法違規(guī)調(diào)查及一些輔助性的執(zhí)法事項(xiàng)委托給其派出機(jī)構(gòu)或者身居一線的證券交易所及其他自律監(jiān)管組織協(xié)助進(jìn)行。在依法行政的基礎(chǔ)上，應(yīng)允許證監(jiān)會(huì)在符合執(zhí)法目的和正當(dāng)程序的約束下，對(duì)違法違規(guī)案件的處理享有更多自由裁量權(quán)，特別是當(dāng)我國(guó)也開(kāi)始引入證券和解作為執(zhí)法制度之一時(shí)，更需要執(zhí)法者在權(quán)力運(yùn)用上享有較大的自由度以充分發(fā)揮這一機(jī)制的效用。當(dāng)然，需要注意的是，對(duì)于那些危害嚴(yán)重、市場(chǎng)影響惡劣或者累犯的案件不應(yīng)予以適用，而對(duì)于一些具有突出威懾和教育意義的案件，可以效仿美國(guó)SEC的做法，在當(dāng)事人承認(rèn)不法行為并同意公開(kāi)的條件下才允許其與證監(jiān)會(huì)達(dá)成執(zhí)法和解。

（3）給予證監(jiān)會(huì)執(zhí)法資源上更充分的保障。盡管相對(duì)于執(zhí)法需求的攀升，執(zhí)法資源的稀缺始終不可避免，但如果能夠通過(guò)法律明確在必要和合理的情況下執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以有效地獲得相應(yīng)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，那么這種可預(yù)期的穩(wěn)定供給就能免除其后顧之憂，增強(qiáng)執(zhí)法的主動(dòng)性和長(zhǎng)效性。有效的執(zhí)法工作很大程度上依賴于數(shù)量適當(dāng)且熟練的執(zhí)法人員，因而應(yīng)允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)回應(yīng)執(zhí)法需求的增長(zhǎng)合理增加執(zhí)法人員，并允許適用更接近市場(chǎng)水平的薪酬機(jī)制，以聘用并留住富有經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法人員。同時(shí)，面對(duì)現(xiàn)代化的證券市場(chǎng)，需要法律及時(shí)確立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門的信息共享及協(xié)調(diào)合作機(jī)制，避免其陷入信息孤島而執(zhí)法不能、不力。此外，法律也應(yīng)允許執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得一筆財(cái)政經(jīng)費(fèi)或者采取類似美國(guó)的做法，將執(zhí)法罰沒(méi)款的一部分用于獎(jiǎng)勵(lì)提供違法違規(guī)線索的舉報(bào)人，以拓展其信息來(lái)源和質(zhì)量，提高違法違規(guī)行為的查處成效。

（4）監(jiān)督證監(jiān)會(huì)對(duì)執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)用，建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。眾所周知，一切權(quán)力都必須得到約束，賦予證監(jiān)會(huì)便利查處案件的強(qiáng)大執(zhí)法權(quán)，更需要從保護(hù)市場(chǎng)參與各方合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)健康發(fā)展的角度強(qiáng)調(diào)權(quán)力約束與制衡，提升問(wèn)責(zé)度。監(jiān)管監(jiān)管者既是必然，也是當(dāng)下的趨勢(shì)。除了常規(guī)的內(nèi)部監(jiān)察和外部行政監(jiān)督、行政訴訟的制約之外，法律應(yīng)規(guī)定證監(jiān)會(huì)根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》全面、及時(shí)地履行信息公開(kāi)義務(wù)，提高執(zhí)法工作的透明度；規(guī)定證監(jiān)會(huì)應(yīng)及時(shí)制定執(zhí)法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的操作規(guī)范和工作流程，以及違法違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與救濟(jì)途徑，將以上文件公布并適時(shí)進(jìn)行修訂；引入成本-收益分析方法，規(guī)定證監(jiān)會(huì)在年度報(bào)告中對(duì)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的使用、所開(kāi)展的執(zhí)法工作及成效作深入說(shuō)明，避免記流水賬式的描述或一筆帶過(guò)執(zhí)法內(nèi)容。恐慌源于未知，及時(shí)而適當(dāng)?shù)墓_(kāi)是消除不確定性、提升公眾信心的最佳藥方。監(jiān)管者如果擔(dān)心事先公開(kāi)不利于查處案件，那么應(yīng)在執(zhí)法結(jié)束之后依法進(jìn)行公開(kāi)并在年度報(bào)告中進(jìn)行執(zhí)法總結(jié)以借此彰顯執(zhí)法價(jià)值取向，如此不僅有利于增強(qiáng)執(zhí)法者的公信力、促進(jìn)違法者自覺(jué)服法，更能便利受損投資者進(jìn)行損害求償，教育民眾并提升市場(chǎng)投資信心。

（5）構(gòu)建有助于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法價(jià)值的制度安排。執(zhí)法難以在各個(gè)層面充分發(fā)揮更大的價(jià)值，很大程度上歸結(jié)于我國(guó)目前相關(guān)法律制度的缺失。為此，有必要在立法上作出如下調(diào)整：其一，加大對(duì)違法違規(guī)行為責(zé)任人（尤其是個(gè)人）的處罰力度，避免違法利益與所受懲罰過(guò)度失衡，喪失威懾力。當(dāng)然，違法者個(gè)人財(cái)力有限，經(jīng)濟(jì)制裁不能成為唯一途徑，完善市場(chǎng)禁入、誠(chéng)信記錄、交易限制等處罰手段并與刑事制裁進(jìn)行良好的銜接，才能形成有效制衡違法違規(guī)行為的責(zé)任體系。其二，總結(jié)處理證券欺詐發(fā)行實(shí)踐中通過(guò)當(dāng)事人承諾實(shí)施的先行賠付做法，將之上升為法律強(qiáng)制性規(guī)定，普遍適用于證券欺詐發(fā)行或其他違反信息披露要求案件的處理，以更快地恢復(fù)市場(chǎng)秩序并幫助投資者在第一時(shí)間取得賠償；也可效仿香港處理洪良國(guó)際欺詐上市案的做法，通過(guò)立法規(guī)定在發(fā)行人存在欺詐上市的情形下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以責(zé)令發(fā)行人回購(gòu)股份，以挽回投資者的損失。其三，被執(zhí)法罰沒(méi)的款項(xiàng)全額上繳國(guó)庫(kù)，可能損害受損投資者未來(lái)求償?shù)目赡苄院统潭?，可以效法美?guó)設(shè)立公平基金的做法，“建立行政處罰中的追繳分配程序”，在證監(jiān)會(huì)查處違法違規(guī)行為之后，違法所得和所處罰款不再上繳國(guó)庫(kù)，而是通過(guò)制定公平有效的返還方案，將這些資金用于補(bǔ)償受損投資者的損失。當(dāng)然，投資者可以選擇加入證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)的上述分配方案，也可以自己提出民事?lián)p害賠償訴訟。應(yīng)注意到，如果將所處罰款納入這個(gè)方案，那么所得資金可能超出投資者的損失，對(duì)此應(yīng)允許證監(jiān)會(huì)使用其中一部分資金用于獎(jiǎng)勵(lì)違法違規(guī)行為舉報(bào)人，這種做法可能要比上述采用財(cái)政撥款獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人的建議更為實(shí)際和可行，這也是美國(guó)在《2010年華爾街改革法》中新允許SEC運(yùn)用的權(quán)力。其四，取消證券民事?lián)p害賠償訴訟行政處罰前置程序的要求，建立集團(tuán)訴訟制度，允許受損投資者更有效率地進(jìn)行民事訴訟。針對(duì)投資者提起訴訟需要提交相關(guān)證據(jù)而實(shí)踐中卻難以獲取的情形，法律除了要求證監(jiān)會(huì)及時(shí)履行公開(kāi)執(zhí)法信息的義務(wù)之外，也可以賦予投資者在一定情況下遵循必要的程序請(qǐng)求證監(jiān)會(huì)提供或允許其查閱、復(fù)印相關(guān)案件資料的權(quán)利；如有必要，也可以申請(qǐng)人民法院要求證監(jiān)會(huì)針對(duì)特定的違法違規(guī)行為出庭作證或者提供相關(guān)說(shuō)明。

最后，在完善證監(jiān)會(huì)作為執(zhí)法者的組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系的同時(shí)，應(yīng)要求其采取有效的執(zhí)法策略，妥善處理執(zhí)法懲罰性、威懾性和補(bǔ)償性三者之間的關(guān)系，以應(yīng)對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的執(zhí)法情況，運(yùn)用有限的執(zhí)法資源取得最大化的執(zhí)法效果。未來(lái)可以采取的策略包括但不限于：其一，改變平白直敘和過(guò)于簡(jiǎn)單的執(zhí)法情況通報(bào)，在做好日常執(zhí)法信息公開(kāi)的同時(shí)，定時(shí)梳理和總結(jié)執(zhí)法情況，并通過(guò)典型案例專欄、發(fā)布執(zhí)法報(bào)告，以及包含更詳盡執(zhí)法情況分析的年度報(bào)告等形式，向公眾傳達(dá)執(zhí)法者奉行的執(zhí)法價(jià)值和原則、重點(diǎn)關(guān)注的執(zhí)法領(lǐng)域、違法違規(guī)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，充分利用宣傳手段起到威懾潛在執(zhí)法者和教育投資者，增強(qiáng)投資信心的作用；其二，妥善處理執(zhí)法的制裁價(jià)值與威懾價(jià)值之間的關(guān)系，在給予違法者制裁時(shí)不忘維護(hù)資本市場(chǎng)的長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定關(guān)系，積極探索利用行政和解方式促進(jìn)“和平”化解矛盾，倡導(dǎo)執(zhí)法的威懾效用，注重市場(chǎng)主體的守法教育和誠(chéng)信建設(shè)；尊重當(dāng)事人在執(zhí)法過(guò)程中的知情權(quán)和抗辯權(quán)，進(jìn)一步完善處罰聽(tīng)證機(jī)制并在行政處罰決定書(shū)中更充分地載入當(dāng)事人抗辯內(nèi)容及處罰理由分析，以便通過(guò)提高執(zhí)法透明度和執(zhí)法程序合法化來(lái)促進(jìn)當(dāng)事人自覺(jué)服法和提升公眾對(duì)證券執(zhí)法的理解、尊重和信心；其三，改變執(zhí)法壟斷格局和單兵作戰(zhàn)的風(fēng)格，通過(guò)充分調(diào)動(dòng)各種外部資源（包括交易所交易監(jiān)控系統(tǒng)、征信系統(tǒng)、各種通信系統(tǒng)、公安戶籍系統(tǒng)等），增進(jìn)與相關(guān)部門的信息共享和合作，適當(dāng)情況下可以將一些輔助性的執(zhí)法事務(wù)外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)（例如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、賬債清收機(jī)構(gòu)等）進(jìn)行，全面提高違法違規(guī)行為線索發(fā)現(xiàn)、案件查處和處罰執(zhí)行的效果。

美國(guó)SEC自設(shè)立之后，特別是1972年成立執(zhí)法部以來(lái)，歷經(jīng)多次市場(chǎng)動(dòng)蕩和危機(jī)檢驗(yàn)而鑄就的證券執(zhí)法機(jī)制及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以說(shuō)是為我國(guó)證券執(zhí)法機(jī)制的完善提供了最佳樣本。但是，我們?cè)诮梃b之時(shí)，無(wú)疑應(yīng)該回歸中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際，避免簡(jiǎn)單的“拿來(lái)主義”。在美國(guó)注冊(cè)制的證券監(jiān)管體系下，證券執(zhí)法一開(kāi)始就已是證券監(jiān)管的重心，而在歷次危機(jī)治理中，SEC的執(zhí)法權(quán)力不斷得到擴(kuò)充和完善，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不斷得到穩(wěn)步提升，并且通過(guò)目前流線型的執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)作，各項(xiàng)資源和權(quán)力得到比較合理的配置，形成了一個(gè)有效的運(yùn)作系統(tǒng)。相比之下，我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展和監(jiān)管都還處于初步階段，監(jiān)管者不僅面臨著上述各種執(zhí)法權(quán)力和資源的空缺和不足，更因?yàn)檫^(guò)去以來(lái)以市場(chǎng)準(zhǔn)入為主的監(jiān)管占用了大量的監(jiān)管資源，加劇了執(zhí)法資源的緊缺狀況。有鑒于此，與美國(guó)在成熟資本市場(chǎng)階段，SEC的證券執(zhí)法核心是充分利用當(dāng)下的執(zhí)法權(quán)力和資源，提高執(zhí)法效率和有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)不完全相同，為更好地適應(yīng)我國(guó)未來(lái)注冊(cè)制下的證券市場(chǎng)執(zhí)法工作，我國(guó)證券執(zhí)法機(jī)制的改革，需要一方面調(diào)整監(jiān)管重心，擴(kuò)大執(zhí)法職權(quán)并投入更多的執(zhí)法資源，另一方面充分整合和利用各項(xiàng)執(zhí)法資源，提高執(zhí)法資源的利用效率和效益。表面上，增加執(zhí)法權(quán)力和資源的投入，固然會(huì)帶來(lái)一定的行政損耗，看似與提高執(zhí)法資源利用效率相矛盾。但上述執(zhí)法權(quán)限和資源的增加是對(duì)證券執(zhí)法的必要投入，應(yīng)看作是對(duì)過(guò)去空白的補(bǔ)缺，況且這些權(quán)力和資源投入之后，經(jīng)過(guò)合理配置，能夠帶來(lái)各項(xiàng)執(zhí)法資源的整合和效率的全面提高，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是有助于提高執(zhí)法效益的。也因此，在完善我國(guó)證券執(zhí)法機(jī)制的操作上，應(yīng)將拓展必要的執(zhí)法權(quán)限、資源與提高執(zhí)法資源的利用效率并重，這是在借鑒美國(guó)SEC成功執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)該要注意的中國(guó)語(yǔ)境、問(wèn)題意識(shí)與解決思路。